Belediye Şirketleri ve Karşılaşılan Sorunlar ve Çözüm Yolları

Türkiye’de Belediye Şirketlerinin İdari, Mali ve Hukuki Yapısı: İhale ve Personel Rejimleri Üzerine Kapsamlı Bir Analiz

Türkiye’de yerel yönetim sisteminin son kırk yılında yaşanan en belirgin dönüşümlerden biri, belediyelerin hizmet sunumunda geleneksel bürokratik yapıdan ziyade özel hukuk hükümlerine tabi şirketler aracılığıyla faaliyet gösterme eğilimidir. Belediye İktisadi Teşebbüsleri (BİT) olarak da adlandırılan bu yapılar, yerel kamu hizmetlerinin daha esnek, hızlı ve verimli bir şekilde yürütülmesi iddiasıyla kurulmuş olsalar da, kamu kaynağı kullanımı ile özel hukuk serbestisi arasındaki ince çizgide pek çok hukuki ve idari tartışmayı beraberinde getirmiştir. Özellikle 5393 sayılı Belediye Kanunu ile çerçevesi çizilen bu ekosistem, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) gibi kritik düzenlemelerle şekillenerek, bugün Türkiye’deki yerel yönetim harcamalarının ve istihdamının merkezine yerleşmiştir.[1, 2] Bu rapor, belediye şirketlerindeki ihale ve personel politikalarını, mevcut yasal düzenlemeler, uygulama sorunları ve denetim mekanizmaları ışığında derinlemesine analiz etmektedir.

Belediye Şirketlerinin Hukuki Mahiyeti ve Tarihsel Gelişimi

Belediye şirketleri, mülkiyeti ve yönetimi belediyelere ait olmakla birlikte, tüzel kişiliği itibarıyla Türk Ticaret Kanunu (TTK) hükümlerine tabi olan, kar amacı güden ancak kamu yararını hedefleyen hibrit kuruluşlardır.[3, 4] Bu kuruluşların yasal dayanağı temel olarak 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 70. maddesidir. Söz konusu madde, belediyelerin kendilerine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usullere göre şirket kurabileceğini hükme bağlar.[1, 5] Ayrıca 71. madde, belediyelerin özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini bütçe içinde işletme kurarak yapabilmesine de imkan tanımaktadır.[5, 6]

Düzenleme Türü	Kanun ve Madde	Temel Fonksiyon
Kuruluş Dayanağı	5393 Sayılı Kanun m.70	Belediye görev alanında şirketleşme yetkisi.
Bütçe İçi İşletme	5393 Sayılı Kanun m.71	İçişleri Bakanlığı izniyle işletme tesisi.
Sermaye Katılımı	4046 Sayılı Kanun m.26	Ticari kuruluş kurma ve sermaye iştiraki için izin süreçleri.
Operasyonel Rejim	6102 Sayılı Türk Ticaret Kanunu	Yönetim, denetim ve ticari faaliyetlerin yürütülmesi.
İhale Mevzuatı	4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu	Mal ve hizmet alımlarında uygulanacak usuller.

Belediyelerin şirketleşme süreci 1980’li yıllardan itibaren hız kazanmıştır. 1984 yılında yürürlüğe giren 3030 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ile büyük kentlerde su, kanalizasyon ve ulaşım gibi devasa altyapı hizmetlerinin yönetimi için bu model tercih edilmiştir. Günümüzde ise belediyeler, sosyal yardımlardan teknoloji yatırımlarına, inşaattan enerji üretimine kadar hemen her alanda şirketleşme yoluna gitmektedir.[1, 3] Ancak belediye şirketleri, 233 sayılı KHK kapsamındaki Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) ile karıştırılmamalıdır; zira BİT’ler yerel birer girişim olarak özel hukuk tüzel kişiliğine sahiptir ve genel bütçeli kamu kuruluşları kapsamına girmezler.[1]

İhale Politikaları: 4734 Sayılı Kanun ve 3-(g) İstisnası

Belediye şirketleri, kamu kaynağı kullandıkları ve sermayelerinin büyük çoğunluğu kamuda olduğu için 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 2. maddesi kapsamında “idare” sayılırlar.[7] Bu kapsamda şirketler, yapacakları alımlarda şeffaflık, rekabet, eşit muamele ve güvenirlik ilkelerine uymak zorundadır. Ancak ticari hayatın gerektirdiği hız ve esneklik, bu şirketler için bazı istisnai düzenlemelerin yapılmasını zorunlu kılmıştır.

4734 Sayılı Kanun 3-(g) İstisnasının Kapsamı ve Uygulanması

Belediye şirketlerinin ihale politikalarındaki en kritik düzenleme, 4734 sayılı Kanun’un 3. maddesinin (g) bendidir. Bu bent, sermayesinin yarısından fazlası belediyeye ait olan şirketlerin, ticari ve sınai faaliyetleri çerçevesinde, doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana faaliyetlerine yönelik mal ve hizmet alımlarını, kanunun temel ihale usullerinden muaf tutmaktadır.[8]

Bu istisnanın uygulanabilmesi için belirli kriterlerin bir arada bulunması şarttır:

1. Ticari ve Sınai Faaliyet Niteliği: Alımın şirketin ana sözleşmesinde belirtilen ve piyasa koşullarında yürüttüğü ticari faaliyetlerle doğrudan ilgili olması gerekir.[8]
2. Hazine Garantisi Bulunmaması: Alımın Hazine garantisi altında veya doğrudan bütçe transferiyle finanse edilmemesi lazımdır.[8]
3. Mal ve Hizmet Ayrımı: İstisna sadece mal ve hizmet alımlarını kapsar; yapım işleri kesinlikle bu kapsamda değerlendirilemez.[8]
4. Parasal Limit: İlgili dönem için belirlenen parasal limitlerin (örneğin 2018-2019 dönemi için yaklaşık 10,3 milyon TL) altında kalınmalıdır.[8]

Uygulamada Yaşanan Suiistimaller ve Denetim Bulguları

İstisna alımları, doğası gereği daha az ilan ve rekabet prosedürü içerdiği için idareler tarafından “kolay yol” olarak görülebilmektedir. Ancak Sayıştay denetimleri, bu esnekliğin sıklıkla kötüye kullanıldığını ortaya koymaktadır.

• Yapım İşlerinin Parçalanması: Bir inşaat veya onarım işinin, istisna kapsamına sokulabilmesi için “mal alımı” veya “hizmet alımı” olarak nitelendirilmesi hukuk dışıdır.[8] Bir binanın tadilatı yapım işiyken, bunun sırf 3-(g) üzerinden alınabilmesi için “tadilat hizmeti” olarak adlandırılması, ihalenin iptali ve sorumluların cezalandırılmasına yol açar.
• İhtiyaçların Kısımlara Bölünmesi: Kanun, eşik değerlerin veya istisna limitlerinin altında kalmak amacıyla bütünlük arz eden işlerin bölünmesini yasaklar.[8] Örneğin, yıllık toplam akaryakıt ihtiyacı limitin çok üzerindeyken, ihaleyi her ay küçük miktarlarda yapmak bu yasağın ihlalidir.
• Genel İhtiyaçların İstisnaya Dahil Edilmesi: Şirketin kendi iç işleyişi için gerekli olan kırtasiye, temizlik veya güvenlik hizmeti alımları, “ticari faaliyet çerçevesinde doğrudan üretim” niteliği taşımamaktadır.[8] Bu tür alımların genel ihale usulleriyle yapılması zorunludur.

Doğrudan Temin ve Şeffaflık Dengesi

4734 sayılı Kanun’un 22. maddesinde düzenlenen “doğrudan temin” yöntemi, belediye şirketlerinde özellikle acil ve düşük bedelli ihtiyaçlar için sıkça başvurulan bir yöntemdir.[7] Doğrudan teminde ilan verme ve teminat alma zorunluluğu bulunmaması operasyonel hızı artırsa da, bu yöntemin bir “ihale usulü” değil, bir “alım yöntemi” olduğu unutulmamalıdır.[9] Şirketlerin, doğrudan temin sınırlarını aşmamak için yapay bölmelere gitmesi, kamu kaynaklarının verimli kullanılmadığı eleştirilerini beraberinde getirmektedir.

Personel Politikaları: 696 Sayılı KHK Sonrası Yeni Dönem

Belediye şirketlerinin personel rejimi, 2017 yılında yayımlanan 696 sayılı KHK ile tarihindeki en büyük kırılmayı yaşamıştır. Bu düzenlemeden önce belediyeler, personel ihtiyacını “personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı” ihaleleri yoluyla özel taşeron firmalar üzerinden karşılamaktaydı.[2] KHK ile bu sistem yasaklanmış ve taşeron işçilerin doğrudan belediye şirketlerine geçirilmesi hükme bağlanmıştır.

Şirket İşçiliği: Statü Karmaşası ve Mali Yükler

696 sayılı KHK ile belediye şirketlerine geçen işçiler, ne devlet memuru ne de belediyenin kadrolu sürekli işçisi olmuşlardır; bu kişiler “belediye şirketi işçisi” statüsünde özel hukuk hükümlerine tabi olarak çalışmaya devam etmektedirler.[2] Bu durum, aynı belediye çatısı altında farklı statülerde ve farklı haklara sahip devasa bir çalışan grubunun oluşmasına yol açmıştır.

Personel Kategorisi	Yasal Statü	İstihdam Şartı	Ücret Rejimi
Devlet Memuru	657 Sayılı Kanun	KPSS ve Merkezi Atama	Aylık Katsayı / Gösterge
Sözleşmeli Personel	5393 Sayılı Kanun m.49	Meclis Kararı / Vize	Net Ücret Tavanı
Belediye Şirket İşçisi	696 Sayılı KHK / 4857 Sayılı Kanun	Şirket Yönetim Kurulu Kararı	Toplu İş Sözleşmesi
Geçici İşçi	Mevsimlik İşçi Statüsü	İŞKUR / Vize	Günlük Ücret

Bu geçiş süreciyle birlikte mahalli idarelerin yönetmesi gereken personel sayısında %180’i aşan radikal bir artış yaşanmıştır.[2] Bu artış, belediyelerin mali yapısı üzerinde iki temel baskı oluşturmuştur:

1. Sendikalaşma ve TİS Süreçleri: Belediye şirketlerinde sendikalaşma oranının artması, yapılan Toplu İş Sözleşmeleri (TİS) ile personel maliyetlerinin hızla yükselmesine neden olmuştur.[2]
2. İlave Tediye Tartışmaları: Şirket işçilerinin, 6772 sayılı Kanun uyarınca kamu işçilerine ödenen 52 günlük ilave tediyeden yararlanıp yararlanamayacağı konusu uzun süre yargı gündemini meşgul etmiştir. Mevcut uygulamada, şirket işçileri bu ödemeden mahrum bırakılarak maliyet artışı frenlenmeye çalışılmaktadır.[2]

Liyakat Sorunu ve KPSS Muafiyeti

Belediye şirketlerinin personel politikalarındaki en tartışmalı alan, işe alım kriterleridir. Belediyelere memur veya sözleşmeli personel alımında KPSS puanı ve merkezi denetim şartları aranırken, şirketlerin personel alımında bu tür bir zorunluluk bulunmamaktadır.[2] Bu durum, belediye yönetimlerine geniş bir takdir yetkisi vermekte, ancak liyakat ilkesinin zedelenmesi ve “kayırmacılık” iddialarının odak noktası haline gelmesine neden olmaktadır.[10, 11]

Liyakat ilkesinin ihlaline yol açan temel unsurlar şunlardır:

• Siyasi Kadrolaşma: Seçimle gelen yerel yönetimlerin, kendi siyasi tabanlarını istihdam etmek için şirketleri birer araç olarak kullanması.[10]
• Yeterlilik Kontrolü: İşe alınacak personelin teknik donanımını ölçecek standart bir sınav veya değerlendirme sisteminin bulunmaması.[11]
• İşten Çıkarma Esnekliği: Özel hukuk hükümlerine tabi olmanın bir sonucu olarak, personelin iş güvencesinin memurlara göre daha zayıf olması, personelin siyasi baskılara daha açık hale gelmesine neden olmaktadır.

Personel Giderlerinin Sınırlandırılması

Mali disiplini sağlamak amacıyla 5393 sayılı Kanun’un 49. maddesinde personel giderlerine üst sınır getirilmiştir. Buna göre, belediyenin yıllık personel giderleri, en son yıl bütçe gelirlerinin (yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarın) büyükşehirlerde %30’unu, diğer belediyelerde %40’ını aşamaz.[2, 12] 696 sayılı KHK sonrasında, belediye şirketlerinden alınan personel hizmet bedelleri de bu sınırlama kapsamına dahil edilmiştir.[2] Bu durum, personeli yoğun olan belediyelerin yeni yatırım yapmasını hukuken imkansız hale getirmekte ve idareleri “hizmet alımı” adı altında gizli personel alımlarına itmektedir.[13]

Borçlanma Politikaları ve Finansal Denetim

Belediye şirketleri, bağımsız tüzel kişilikleri sayesinde belediyeden ayrı borçlanabilme yetkisine sahiptirler. Ancak kamu maliyesinin bütünlüğünü korumak adına bu yetki, 5393 sayılı Kanun’un 68. maddesi ile sıkı kurallara bağlanmıştır.[14, 15]

Genel Borç Stoku Sınırı

Belediyenin ve sermayesinin %50’sinden fazlasına sahip olduğu şirketlerin toplam borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için 1,5 kat olarak uygulanır.[14, 15] Bu sınır, belediyelerin gelecekteki gelirlerini ipotek altına alarak sürdürülemez bir borç yükü altına girmelerini engellemek amacıyla konulmuştur.

Toplam_Borc\_Sınırı≤(Bu¨tc\c​e_Geliri×YDO)×Katsayı

Burada katsayı büyükşehirlerde 1.5, diğer belediyelerde 1.0’dır. Yeniden değerleme oranı ise her yıl Vergi Usul Kanunu uyarınca belirlenen orandır.[14, 15]

Borçlanma İzin Süreçleri

Şirketlerin borçlanma süreçleri, borcun miktarına ve türüne göre farklı onay mercilerine tabidir:

• Meclis Onayı: Yılı içindeki toplam borçlanmanın bütçe gelirlerinin %10’unu geçmemesi durumunda belediye meclisi kararı yeterlidir.[14]
• Bakanlık Onayı: %10’u aşan iç borçlanmalar için meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın onayı gereklidir.[14, 15]
• Dış Borçlanma: Sadece belediyenin yatırım programında yer alan projeler için ve Hazine Müsteşarlığı’nın izniyle yapılabilir.[14]
• İstisna: İhbar ve kıdem tazminatı ödemeleri için yapılan borçlanmalar, 68. maddedeki sınırlamalara tabi olmaksızın Bakanlık onayı ile gerçekleştirilebilir.[6, 16]

Denetim Mekanizmaları ve Şeffaflık

Belediye şirketleri, “çift taraflı” bir denetim kıskacı altındadır. Bir yandan Türk Ticaret Kanunu uyarınca ticari denetime tabi iken, diğer yandan Sayıştay ve mülki idare amirleri üzerinden idari ve mali denetime tabidirler.[1, 5]

Sayıştay Denetimi ve Bulgular

Sayıştay, belediye şirketlerini 6085 sayılı Kanun kapsamında denetleme yetkisine sahiptir. Bu denetimlerde en çok rastlanan bulgular arasında, şirketlerin belediyeye aktarması gereken kâr paylarının ödenmemesi, şirket kaynaklarının belediye hizmetleri dışındaki alanlarda (örneğin siyasi etkinlikler veya sponsorluklar) harcanması ve usulsüz ihale işlemleri yer almaktadır.[16, 17] Sayıştay’ın 2019 ve sonrası raporlarında, belediye şirketlerinin mali tablolarının bütünlüğü ve şeffaflığı konusunda ciddi uyarılar yapıldığı görülmektedir.

Belediye Meclisi ve Denetim Komisyonları

Belediye Meclisi, her yıl Ocak ayında kendi üyeleri arasından bir “Denetim Komisyonu” seçer. Bu komisyon, belediyenin ve dolaylı olarak bağlı kuruluşlarının gelir-gider kayıtlarını inceleme yetkisine sahiptir.[18] Ancak komisyonun şirketler üzerindeki denetim gücü genellikle “bilgi isteme” seviyesinde kalmakta, şirketlerin ticari sırları veya operasyonel kararları üzerinde bir yaptırım gücü bulunmamaktadır. Şeffaflığı artırmak adına, denetim raporlarının meclis başkanlığına sunulması ve Nisan ayı toplantısında okunması yasal bir zorunluluktur.[18]

Sonuç ve Gelecek Projeksiyonu

Belediye şirketleri, Türkiye yerel yönetim sisteminin hem en dinamik hem de en riskli bileşenleridir. İhale süreçlerinde sağlanan esneklik (3-g istisnası), hizmet üretimini hızlandırsa da, şeffaflık ve rekabet ilkelerini aşındırma riski taşımaktadır. Personel politikalarında 696 sayılı KHK ile atılan adım, taşeron sorununa bir çözüm getirmiş olsa da, liyakat esaslı bir istihdam rejiminin kurulamaması ve kontrolsüz personel artışı, belediyeleri mali bir krizin eşiğine getirmiştir.[2, 10]

Gelecekte daha sağlıklı bir yapı için şu reformlar elzem görünmektedir:

• Standart Personel Alım Kriterleri: Belediye şirketlerine yapılacak işçi alımlarında da belirli bir yeterlilik sınavı (belediyelere özgü bir KPSS alt modülü gibi) zorunlu hale getirilmelidir.[11]
• İhale İstisnalarının Daraltılması: 3-(g) istisnasının sadece stratejik ve ticari alanlarla sınırlandırılması, genel mal ve hizmet alımlarının açık ihale usulüne döndürülmesi şeffaflığı artıracaktır.[8]
• Mali Konsolidasyon: Şirketlerin mali tablolarının belediye bütçesiyle tam entegrasyonu sağlanarak, “gölge bütçe” oluşumunun önüne geçilmelidir.
• Siyasal Denetimin Güçlendirilmesi: Belediye meclislerinin, şirket yönetim kurulları üzerinde gerçek bir performans denetimi yapabilmesini sağlayacak yasal düzenlemeler hayata geçirilmelidir.[2]

Belediye şirketleri, birer “istihdam deposu” veya “mevzuattan kaçış noktası” olarak değil, yerel kalkınmanın motoru olan profesyonel ticari kuruluşlar olarak yeniden kurgulandığı sürece Türkiye’deki yerel demokrasi ve hizmet kalitesi gelişimini sürdürebilecektir.

——————————————————————————–

1. Belediye Şirketleri Nasıl Kurulur ve Belediye İktisadi Teşekkülleri Ne Anlama Gelir? – Analiz, https://www.malihakem.com/analizler/belediye-sirketleri-nasil-kurulur-ve-belediye-iktisadi-tesekkulleri-ne-anlama-gelir_an497.html
2. 181 PERSONEL HİZMETİ SUNAN BELEDİYE … – DergiPark, https://dergipark.org.tr/en/download/article-file/1714124
3. BELEDİYE İKTİSADİ TEŞEBBÜSLERİ’NİN KURULUŞ AMACI, HUKUKİ DAYANAKLARI VE GÜNCEL DURUM Gürbüz ÖZDEMİR* – DergiPark, https://dergipark.org.tr/tr/download/article-file/289032
4. BELEDİYE ŞİRKETLERİNİN HUKUKİ STATÜSÜ – Türkiye Barolar Birliği Dergisi, https://tbbdergisi.barobirlik.org.tr/ViewPDF-belediye-sirketlerinin-hukuki-statusu-1737
5. belediye şirketlerinin denetimi 5393 belediye kanunu – Ege Belediyeler Birliği, http://www.ebb.gov.tr/YuklenenDosyalar/Dokumanlar/27092017_052303_belediye_sirketleri.pdf
6. BELEDİYE KANUNU Kanun Numarası : 5393 Kabul Tarihi : 3/7/2005 Yayımlandığı Resmî Gazete – Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, https://www.sanayi.gov.tr/assets/pdf/birimler/SGMBelediyeKanunu.pdf
7. 4734 – Kamu İhale Kanunu, https://www.dhmi.gov.tr/Lists/KanunveYonetmelikler/Attachments/176/4734-Sayili-Kamu-Ihale-Kanunu.pdf
8. Belediye Şirketleri İstisna Uygulamaları – Duman Global, http://dumanglobal.com/belediye-istisna/
9. 1–4734-sayili-kamu-ihale-kanunu-20190307144824.docx – T.C. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, https://webdosya.csb.gov.tr/db/yfk/icerikler/1–4734-sayili-kamu-ihale-kanunu-20190307144824.docx
10. Türk Kamu Personel Sisteminin Liyakatle İlgili Problem Sahaları Üzerine Değerlendirme (1) – DergiPark, https://dergipark.org.tr/en/download/article-file/1730145
11. Enderun » Makale » BELEDİYE VE BAĞLI KURULUŞLARINDA …, https://dergipark.org.tr/tr/pub/enderun/article/1062510
12. BELEDİYE VE BAĞLI KURULUŞLARI İLE BUNLARIN ÜYESİ …, https://webdosya.csb.gov.tr/db/yerelyonetimler/icerikler//23-11-2023-personel-istihdam-rehberi-guncel-20231123143832.pdf
13. Belediye Şirketi Personel Teminini 696 Sayılı KHK Kapsamında Gibi Düşünüp Doğrudan Alımla Karşılayamaz., https://mail.belediyesirketleri.com/belediye-sirketi-personel-teminini-696-sayili-khk-kapsaminda-gibi-dusunup-dogrudan-alimla-karsilayamaz
14. Bilindiği üzere Belediyeler, 5393 sayılı Belediye Kanununun 68.maddesine istinaden Belediye Meclisi kararı doğrultusunda görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla iç ve dış borçlanma yapabilmektedirler. Belediyeler – BEKAD, https://bekad.org/?sayfa=sorucevap&id=105&pageno=5
15. Türkiye’de Belediyelerin borçlanması – VergiAlgı, https://vergialgi.com/turkiyede-belediyelerin-borclanmasi
16. Borçlanma İşlemleri Hakkında – T.C. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, https://webdosya.csb.gov.tr/db/edirne/icerikler/borclanma-islemleri-hakkinda-20201231111655.pdf
17. Untitled, https://www.sayistay.gov.tr/reports/category/25-belediye-sirketleri-raporlari
18. Belediye Denetim Komisyonları İçin Rapor Standardı Rehberi Hazırlandı – MİARGEM, https://miargem.org.tr/belediye-denetim-komisyonlari-icin-rapor-standardi-rehberi-hazirlandi/